Reflexões em torno da participação social na Política, Sistema Único e Plano Nacional de Segurança Pública instituídos em 2018

Reflexões
em torno da participação social na Política, Sistema Único e Plano Nacional de
Segurança Pública instituídos em 2018

O
presente artigo tem como foco apresentar reflexões em torno da participação
social das comunidades nas discussões de segurança pública por meio de
Conselhos Comunitários de Segurança Pública, enquanto, necessariamente,
organizações não governamentais no âmbito da atual Política, Sistema Único e
Plano Nacional de Segurança Pública, documentos institucionais imprescindíveis
ao cenário brasileiro. Apresentará ainda reflexões que os enquadram enquanto
organismos atrelados ao poder público muito subordinados a estes, carecendo de
maiores liberdades de debates e, mais importante ainda, de encaminhamentos e monitoramento de pleitos locais.

Um
grande e indiscutível avanço ocorreu ao longo do ano de 2018 com o advento da
lei e decreto, respectivamente, de instauração da Política Nacional de
Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS), do Sistema Único de Segurança
Pública (SUSP) e do Plano Nacional de Segurança Pública do Brasil. Todas as iniciativas
são válidas quando têm como foco a centralização de intenções para metodologias
de coletas de dados, compartilhamento de informações, investimentos, nortes
institucionais e monitoramentos de resultados em nível global.

A
PNSPDS foi instituída por meio da Lei nº 13.675, de 11/06/2018, e, logo adiante
serão destacados dispositivos relevantes desse recente diploma legal ao que se
converge para esta proposta reflexão. O artigo 5º estabelece os princípios da
política, mais precisamente, no tocante à necessidade de participação social,
verificam-se os incisos XII, XIV e XIX:

XII
– ênfase nas ações de policiamento de
proximidade, com foco na resolução de problemas;

XIV
– participação social nas questões de
segurança pública;

XIX – incentivo ao desenvolvimento de programas
e projetos com foco na promoção da cultura de paz, na segurança comunitária e na integração das políticas de
segurança com as políticas sociais existentes em outros órgãos e entidades não pertencentes ao sistema de
segurança pública. (Grifos nossos).

Os
termos em destaque deixam claro que a PNSPDS destaca a “polícia de
proximidade”, que é termo simétrico à filosofia de polícia comunitária; a
“participação social nas questões de segurança pública” e estabelece incentivo
ao desenvolvimento de programas e projetos, integrando diversos órgãos, dentre
os quais as “entidades não pertencentes ao sistema de segurança pública”.

Então
nota-se que a PNSPDS é a favor que outras organizações, sobretudo, não
governamentais, participem efetivamente de atividades e debates que possam
influenciar na melhoria da qualidade de vida sob o viés da segurança pública. O
artigo 6º da referida lei estabelece os objetivos da PNSPDS, sendo destacado
relevante inciso que retrata esse cenário: “V –
promover a participação social nos Conselhos de segurança pública”.

Ao
final do referido artigo, em seu parágrafo único, o mesmo estabelece que: “Os
objetivos estabelecidos direcionarão a formulação do Plano Nacional de
Segurança Pública e Defesa Social, documento que estabelecerá as estratégias,
as metas, os indicadores e as ações para o alcance desses objetivos”.
Observa-se que o Plano Nacional de Segurança Pública será formulado com bases
nos objetivos estabelecidos no artigo 6º da lei que instituiu o PNSPDS.

Em seguida, o SUSP possui componentes estratégicos e
operacionais, com observância ao artigo 9º, §1º, II: “os Conselhos de Segurança
Pública e Defesa Social dos três entes federados”. Estes Conselhos estão disciplinados
conforme artigos 19 a 21 da referida lei, com especial atenção para o artigo
20:

Serão
criados (…) no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, mediante proposta dos
chefes dos Poderes Executivos, encaminhadas aos respectivos Poderes
Legislativos. (caput)

§ 2º
Os Conselhos de Segurança Pública e Defesa Social congregarão representantes
com poder de decisão dentro de suas estruturas governamentais e terão natureza de colegiado, com
competência consultiva, sugestiva e de acompanhamento social das atividades de
segurança pública e defesa social, respeitadas as instâncias decisórias e as
normas de organização da Administração Pública.

§ 5º
Caberá aos Conselhos propor
diretrizes para as políticas públicas de segurança pública e defesa social,
com vistas à prevenção e à repressão da violência e da criminalidade. 
§ 6º A organização, o funcionamento e as demais
competências dos Conselhos serão regulamentados por ato do Poder Executivo, nos limites estabelecidos por esta
Lei.

§ 7º
Os Conselhos Estaduais, Distrital e Municipais de Segurança Pública e Defesa
Social, que contarão também com
representantes da sociedade civil organizada e de representantes dos
trabalhadores, poderão ser descentralizados ou congregados por região para melhor
atuação e intercâmbio comunitário. (Grifos nossos)

A Lei nº 13.675, de 11/06/2018, na verdade, criou Conselhos
subordinados aos três entes federativos: federal, estadual e municipal, podendo
ser descentralizado em regiões, mas todos com caráter governamental. Suas atuações são consultivas e de
acompanhamento, ressaltando aqui um caráter importante quanto ao monitoramento
das atividades de segurança pública dos órgãos pertencentes ao sistema de
segurança pública.

Mas
quando observamos a participação da sociedade civil organizada neste processo,
verifica-se que a questão ainda é muito incipiente e o enfoque volta-se com
maior intensidade ao trato governamental e institucional. Há esta necessidade,
como também há a necessidade de ouvir e dotar de autonomia a sociedade civil
organizada para este fim. O § 7º assegura em termos essa participação quando permite
sua inclusão junto ao Conselho, mas quando adentramos ao artigo 21, que retrata
sobre a atuação dos Conselheiros, o § 1º estabelece que: “(…) serão eleitos por meio de processo aberto a todas as
entidades e organizações cuja finalidade seja relacionada com as políticas de
segurança pública, conforme convocação pública e critérios objetivos
previamente definidos pelos Conselhos”. Persistem, portanto, ainda muitas
dúvidas quanto ao peso de suas vozes nesse cenário que ainda é composto,
majoritariamente sob um viés governamental.

De igual maneira, ao verificar o Decreto Federal nº 9.630, de
26 de Dezembro de 2018, em seus dez artigos, o mesmo não aponta a participação
social na elaboração das políticas públicas de segurança. Muito embora haja
relevantes preocupações no sentido de reaparelhamento operacional, preocupação
com a capacitação dos profissionais de segurança pública, dentre outros
programas previstos em seu artigo 3º, não se observou nenhuma ação para este
sentido.

O referido decreto publicado no final de 2018, portanto, no
encerramento de um governo presidencial, certamente receberá ajustes e outras
observações institucionais, inclusive quanto ao SUSP e à PNSPDS.

Partindo-se do princípio de que é para as comunidades que os serviços serão prestados, seria de muito
bom alvitre que estas pudessem ser ouvidas adequadamente. O imbróglio então
se desenha a partir de que as políticas públicas de segurança devem estar
voltadas ouvindo, exatamente, os reclames das comunidades locais, e estas devem
ser educadas a participar, cooperar, discordar, propor e acompanhar os
encaminhamentos tratados junto ao poder público e cobrar suas execuções. Mas,
para tanto, entra em cena um cenário ainda novo e talvez refratário para o
entendimento e aceitação governamental: o terceiro setor.

O terceiro setor, segundo o professor José Eduardo Sabo Paes, pode assim ser definido: “o conjunto de
organismos, organizações ou instituições dotadas de autonomia e administração
própria que apresentam como função e objetivo principal atuar voluntariamente
junto à sociedade civil visando ao seu aperfeiçoamento”.

A Constituição Federal, no caput do artigo 144, estabelece
que a “segurança pública, [é] direito e responsabilidade
de todos” (Grifo nosso). Neste sentido, todos, indistintamente são
responsáveis pelo estado de segurança de todos, não há exclusividades, abre-se
amplo espaço para composições e debates. No mesmo diploma legal, artigo 5º,
incisos XVI ao XXI, asseguram-se direitos de reunião e associação de quem quer
que sejam componentes da sociedade civil, visando debater quaisquer assuntos,
dentre os quais o “direito à segurança pública”. E é no artigo 6º que aponta os
direitos sociais dos cidadãos, motivação que os fazem se inserir no debate:
“[…] a educação, a saúde, a alimentação, o
trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade
e à infância, a assistência aos desamparados […]”. (Grifo nosso).

As
melhores práticas na redução da violência têm se concentrado em três eixos “aproximação com a população; uso
intensivo de informações e aperfeiçoamento da inteligência e da investigação; e
integração e articulação interinstitucional”. (Grifos
nossos). (LIMA e BUENO, 2015, p. 12)

Quanto à aproximação com a população, esta deve ocorrer não a
tornando meramente inerte diante do debate acerca da criminalidade, mas gerando
oportunidades para o fomento de ideias e encaminhamento de propostas
conjuntamente elaboradas com o poder público. O processo de inteligência e
investigação policiais seguirá em reboque à confiança gerada naquela comunidade
afetada e, abrangendo o leque de possíveis soluções, o difícil horizonte da
integração e articulação interinstitucional.

No contexto do terceiro setor, os Conselhos Comunitários de
Segurança Pública, enquanto Organizações Não-Governamentais ganham relevante
espaço. Esses organismos são entidades de direito privado autônomos com relação
ao poder público, muito embora devam atuar de maneira integrada com este.
(BRASIL, 2007)

Comparando ao sistema, política e plano nacional de segurança
pública instituídos em 2018, conforme largamente exposto anteriormente,
observa-se uma preocupação muito mais institucional de maneira a garantir
funcionalidades e comunicações interna
corporis processuais. Porém, não restou claro qual e como seria a
participação efetiva das comunidades nesses arranjos propostos.

Ao
retornarmos ao ano de 2007 em que foi aprovada a lei federal nº 11.530, que
instituiu o PRONASCI (Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania), e
que posteriormente foi atualizado por meio da lei federal nº 11.707/2008, verificou-se
importantíssimas inserções quanto ao aspecto preventivo e de participação da
sociedade nos debates de segurança pública.

Para
Soares (2007, p. 95), no contexto do PRONASCI, o mesmo acentua que: “No
primeiro eixo temático subsumido pela segunda categoria, “Programas locais”,
denominado “Território de paz”, estão os seguintes tópicos: (a) “Gabinetes de
Gestão Integrada Municipal”; (b)
Conselhos Comunitários de Segurança Pública”; (c) “Canal Comunidade”.”
(Grifo nosso)

A lei 11.707/2008 acentuava o “bolsa-formação” que exigia
dentre outros quesitos a “instituição e manutenção de programas de polícia comunitária”
(Art. 8º-E, §1º, II). O projeto foi “destinado à qualificação profissional
dos integrantes das carreiras já existentes das polícias militar e civil, do
corpo de bombeiros, dos agentes penitenciários, dos agentes carcerários e dos
peritos, contribuindo com a valorização desses profissionais e consequente
benefício da sociedade brasileira”. Hoje já descontinuado e não previsto nos
documentos institucionalizados em 2018.

Eram focos do PRONASCI, dentre outros incisos do art. 4º da Lei
11.707/2008: “I – foco etário: população juvenil de 15 (quinze) a 24 (vinte e
quatro) anos; III – foco territorial: regiões metropolitanas e aglomerados
urbanos que apresentem altos índices de homicídios e de crimes violentos”. E no
artigo 6º mencionava as condições para aderir ao PRONASCI por parte de cada
ente federativo: “I – criação de
Gabinete de Gestão Integrada – GGI, II – garantia da participação da sociedade civil e dos conselhos
tutelares nos fóruns de segurança pública que acompanharão e fiscalizarão os
projetos do Pronasci; IV – compartilhamento
das ações e das políticas de segurança, sociais e de urbanização; V – comprometimento de efetivo policial nas
ações para pacificação territorial, no caso dos Estados e do Distrito Federal”.
(Grifos nossos).

Observou-se que as atuações descritas no PRONASCI criado em 2007 e
atualizado em 2008, acolhia o principal projeto denominado “Territórios de paz”
que acentuava de maneira contundente a democratização da participação social
nos debates de segurança pública. Localizados em áreas com altas taxas de
homicídios, havia contrapartida dos Estados em assegurar a permanência do
efetivo policial nessas localidades, com vistas à redução dessas taxas e
aumentar os vínculos locais entre as polícias e as comunidades atendidas.

Ao comparar o PRONASCI com os documentos criados em 2018,
verificou-se que aspectos como os Gabinetes de Gestão Integrada, Conselhos
Comunitários criados por meio de sociedade civil organizada, garantia do
efetivo policial naqueles espaços foram descontinuados e fragmentados. Aliás,
se formos realizar uma retrospectiva de todas as ações na área de segurança
pública no Brasil e, em particular, em cada Estado brasileiro, é pandêmico o
cenário de descontinuidades e quebras de vínculos localmente construídos com as
comunidades atendidas e contempladas.

Neste sentido assevera Sapori:

Uma característica
comum marca as políticas federal e estadual de segurança pública na sociedade
brasileira nos últimos 20 anos: a prevalência do gerenciamento de crises. A
ausência de uma racionalidade gerencial mais sistemática nesse âmbito das
políticas públicas é fator determinante da ineficiência da atuação
governamental e, consequentemente, potencializa o fenômeno da criminalidade.
(SAPORI, 2007, p.107)

Pires
(2017, p. 25) observa que o envolvimento da sociedade no debate sobre segurança
pública possui como “[…] ganho bastante importante […] o princípio de
gestão participativa impetrado com um valor constitucional […]”. O autor
ainda assevera que “[…] vemos que a responsabilidade é dividida com a
sociedade civil sempre se atendo aos princípios de sociedade livre, justa e
solidária”.

As arquiteturas sobre os Conselhos Comunitários de Segurança
Pública são difusas. No cenário brasileiro, há Estados que compreendem esses
espaços enquanto órgãos paritários limitados apenas a serem consultivos e
propositivos, ao passo que há outros Estados que compreendem que as comunidades
devem sim possuir suas autonomias, sobretudo no tocante à criação de propostas
e sua execução.

Quando as comunidades amadurecem no sentido delas mesmas se
autogerirem de maneira integrada com o poder público, podemos avançar para
horizontes muito mais assertivos. Neste sentido, apenas para ilustrar, há
contundentes exemplos de organizações não governamentais com altíssimos
impactos no mundo: Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV), Organizações
das Nações Unidas (ONU), Médicos sem fronteiras, Green Peace, dentre tantas outras que atuam com foco na
sobrevivência do planeta e não aguardando ações governamentais tão somente.

Há de fato um imenso delay no tocante à adoção de medidas
governamentais nos mais remotos rincões sociais quanto às demandas de segurança
pública. Partindo-se dessa premissa, as ONG’s acabam por coletarem essas
subnotificações e retirar do subterrâneo as realidades que estão submersas há
décadas sem respostas efetivas governamentais, um imperioso desafio.

De maneira
muito sóbria, (HENRIQUES, 2010, p. 36)
acentua que “Isso não implica a retirada da função do Estado […]
Mas implica que a própria sociedade crie meios de solucionar os problemas
com os quais o Estado por si só não seja capaz de lidar”. (Grifo nosso)

Ganha forma
a Mobilização Social que “[…] é a reunião de sujeitos que definem
objetivos e compartilham
sentimentos, conhecimentos e responsabilidades para a transformação de uma dada realidade, movidos por um acordo em relação a determinada
causa de interesse público”. (HENRIQUES, 2010, p. 36).

Para MARCINEIRO (2013, p. 84) “o policial que procede como
agente de preservação da ordem pública exerce suas funções em estreita
afinidade com a cultura da comunidade e trabalha, servindo de elo […] entre os anseios coletivos e individuais e os
meios para atendê-los”.

Cézar e Fernandes (2012, p. 24), complementam que “[…]
entrosada com os distintos segmentos da sociedade em que atua, a polícia deixa
de ser a polícia do aconteceu, direcionando suas ações para se transformar na
polícia do pode acontecer. Ou seja, faz da proação o principal instrumento de
controle da criminalidade”. Assim sendo, como ponto norteador desse trabalho,
observa-se que há forte necessidade de as comunidades serem sim envolvidas de
forma contundente neste horizonte, mas como protagonistas de suas próprias
vicissitudes.

Vale destacar relevante ensinamento de Cano (2006) apud BRASIL
(2018),

[…] normalmente, os
programas de prevenção social apresentam resultados em médio e longo prazo, pois se fundamentam na transformação das
condições de vida ou das relações interpessoais. Entretanto, quando conseguem
alcançar o alvo desejado, seu impacto pode ser mais intenso e mais duradouro […].

Portanto, quando as comunidades compreendem seus papéis no
sentido de atuações voluntárias em torno de assuntos que pesam o interesse
público, profundas mudanças podem ocorrer, sobretudo com construções inclusivas
locais e intersetoriais envolvendo diversos setores públicos e privados. Mas é
preciso, conforme apontamento de Cano (2006), que o foco transcenda da visão
pirotécnica midiática para planos de longo prazo. Isso geraria consolidações e
qualidade de vida local.

Mas essa
participação ainda concentra imensos desafios no tocante ao voluntariado
envolvido, conforme acentua o artigo 1º da lei federal 9.608, de 18.02.1998,
que define o serviço voluntário: “Atividade não remunerada prestada por
pessoa física a entidade pública de qualquer natureza ou a instituição privada
de fins não lucrativos que tenha objetivos […] de assistência à pessoa”. (Grifo nosso).

Ainda
assim, mais vale dotar as comunidades do poder de participação e construção de
soluções locais com clara participação do poder público do que apenas mantê-la
dentro de um caráter meramente consultivo e deliberativo.

Enfim, as
iniciativas federais possuíram e sempre possuem méritos no sentido de articulação
e integração de metodologias de coletas de dados, proporcionar meios de
controles de fronteiras (como o ENAFRON), dotar o repasse e/ou doação de
recursos financeiros ou materiais, promover capacitações, dentre outros.

Mas vale aqui
promover reflexões que retratam algo de fundamental importância para a
construção de quaisquer políticas públicas, sobretudo a de segurança: ouvir
quem sente na pele as consequências da insegurança pública (urbana ou rural) e
construir medidas que possam gerar efetividade temporalmente contínua e
monitorada. Certamente acreditamos no aprimoramento desses importantíssimos
documentos institucionais, finalizando com um questionamento: como podemos
entregar um produto a um público sem considerar seus anseios e dotá-los de
plena autonomia para tanto?

REFERÊNCIAS

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Acesso em 18 jan. 2019.

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Lei nº 11.707, de 19 de junho de 2008. Altera a lei nº 11.530, de 24 de outubro
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PRONASCI e dá outras providências. Diário
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Disponível em:
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funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do §
7º do art. 144 da Constituição Federal; cria a Política Nacional de Segurança
Pública e Defesa Social (PNSPDS); institui o Sistema Único de Segurança Pública
(Susp); altera a Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de 1994, a Lei nº
10.201, de 14 de fevereiro de 2001, e a Lei nº 11.530, de 24 de outubro de
2007; e revoga dispositivos da Lei nº 12.681, de 4 de julho de 2012. Disponível
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13675.htm>.
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